3月25日，博鰲亞洲論壇2025年年會在海南博鰲舉行。第十四屆全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員、中國人民銀行原黨委書記、原銀保監(jiān)會主席郭樹清出席“人口老齡化與養(yǎng)老金改革”分論壇并發(fā)言，全文如下：
周小川副理事長、各位同事，各位朋友，大家下午好！
很高興和大家一起專題討論養(yǎng)老金改革問題。經(jīng)過四十多年的改革探索，我國已建成世界規(guī)模最大、富有特色、保障有力、不斷完善的養(yǎng)老保險體系。
主要組成部分是：（1）基本養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結(jié)合，形成城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民（90%以上為農(nóng)村居民）和公務人員（即機關(guān)事業(yè)單位人員）三個體制系統(tǒng)，共有近11億人參加。
（2）第二支柱，即企業(yè)年金和職業(yè)年金，合計覆蓋7000多萬人，積累超過5.7萬億元。
（3）第三支柱，即政策支持下的商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，總額約8萬億元。
（4）第四支柱，指的是老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合保險，養(yǎng)老不僅是獲得維持生活的物質(zhì)保障，還要保持身體健康和心情愉悅，否則個人和社會都會付出很高的成本。大病、慢病、護理保險的探索和試驗十分必要，也取得了很有意義的成績。
（5）從道理上說，還有第五支柱，即個人財富終身保障以及家庭資產(chǎn)支持。此外，我國還有特困和低保制度，幫扶到近5000萬人，其中約40%為老年人。
今天重點討論第一支柱，即基本養(yǎng)老保險。與世界上大多數(shù)國家不同，中國的第一支柱養(yǎng)老保險資金籌措由國家、集體（用人單位）和個人共同負擔，把現(xiàn)收現(xiàn)付制和預籌積累制結(jié)合在一起，調(diào)動多個方面積極性。
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國不斷健全和完善基本養(yǎng)老保險制度，取得一系列重大進展和成效：統(tǒng)籌層級不斷提高，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險初步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，基金能夠在全國范圍調(diào)劑互濟；城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度并軌，合并新農(nóng)保和城居保兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；待遇水平連年提升，職工養(yǎng)老金已實現(xiàn)“二十連漲”，居民養(yǎng)老金提標調(diào)整幅度持續(xù)加大；結(jié)余資金委托投資取得較好成績，從2016年底少數(shù)省市開始向全國社�；鹄硎聲胁糠逐B(yǎng)老保險基金投資運營以來，委托規(guī)模逐年增加，目前已超過1.8萬億元，平均年化收益率超過5%。
在取得巨大成就的同時，也要看到基本養(yǎng)老保險發(fā)展的不平衡不充分問題。隨著人口形勢深刻變化，養(yǎng)老保險制度面臨多重挑戰(zhàn)，應當提速養(yǎng)老保險改革，及早謀劃，積極應對。我們有許多有利條件，完全能夠克服現(xiàn)在看到的各種困難。有以下幾點意見供大家研究討論參考。
第一，應當逐步縮小不合理的群體差異、地區(qū)差異以及城鄉(xiāng)差異。職工、居民、機關(guān)事業(yè)單位人員三個體系的劃分有其必然性和合理性，但目前的差別過大。例如，2024年居民養(yǎng)老金平均每月約240元，僅相當于農(nóng)村人均可支配收入的12%，低保標準的40%，遠不能覆蓋基本生活開支。職工養(yǎng)老金是居民的約14倍，存在很大待遇差距。
可否考慮，持續(xù)地、較大力度地調(diào)增居民基礎養(yǎng)老金，未來五到六年居民養(yǎng)老金逐步追平城鎮(zhèn)職工低線水平，縮小城鎮(zhèn)老年人與農(nóng)村老年人的平均收入差別，爭取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。
第二，持續(xù)推進基本養(yǎng)老保險擴面提質(zhì)增效。目前仍有數(shù)千萬各種新業(yè)態(tài)用工、靈活就業(yè)人員未參加職工基本養(yǎng)老保險；職工和居民養(yǎng)老保險還存在重復交叉、轉(zhuǎn)接不暢等問題；部分居民完全沒有參保，有的發(fā)生“斷�！保灰恍┑胤骄用裉釞n繳費的積極性還不高，“繳存冷”“繳存低”現(xiàn)象較為普遍。
建議采取以下措施：（1）不斷提高實質(zhì)性全國統(tǒng)籌水平。落實二十屆三中全會部署，加快推進三項基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，提高制度公平性和社會平衡性。（2）實現(xiàn)應保盡保。適應人口流動、新業(yè)態(tài)發(fā)展等所導致的參保需求變化，做好個體工商戶、靈活就業(yè)人員的參保動員工作，進一步擴大制度覆蓋面。（3）激勵居民提檔繳費。分賬記錄并實時反映賬戶情況，確保居民能夠直觀便捷地了解到財政補助、繳費積累、投資收益以及領(lǐng)取待遇變化情況，把“暗補”轉(zhuǎn)為“明補”，讓居民實實在在感受到這是“最劃算的投資”。（4）加強政策宣傳。反復通告社會各界，國家財政對基本養(yǎng)老保險提供了數(shù)以萬億元計的補助，所以每個公民參加進來都能獲得很大的物質(zhì)福利和財產(chǎn)收益；居民個人賬戶按預定利率計息，不少地方的記賬利率已上調(diào)至1.5%—2.5%；養(yǎng)老金發(fā)放不以139個月為限，余額不足后由政府和基金按原標準補齊，直至領(lǐng)取人去世當月；領(lǐng)取人去世時個人賬戶仍有余額的可以繼承，動員子女為父母多繳多得。
第三，增加國有資本劃撥比例，有效應對基本養(yǎng)老保險基金可持續(xù)性壓力。我國人口已連續(xù)三年負增長，同時人口呈現(xiàn)老齡化趨勢，全國60歲及以上人口已超3.1億。鄭秉文教授團隊和其他機構(gòu)開展跟蹤測算，結(jié)論大體接近，職工基本養(yǎng)老保險基金預計2035年前后收不抵支，2045年前后耗盡結(jié)余；居民基本養(yǎng)老保險基金更是需要財政不斷翻番補助。
可否考慮，統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險改革和國資國企改革，在做實專業(yè)化法治化承接機制前提下，劃撥更高比例國有資本充實基本養(yǎng)老保險基金。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國家自然資源和國有企業(yè)資產(chǎn)屬于國家所有，即全民所有，主要用于促進經(jīng)濟發(fā)展、社會建設和民生保障。黨中央、國務院上世紀90年代就作出決策，動用外匯儲備收益和劃撥國有資產(chǎn)補充基本養(yǎng)老保險基金，累計超過2800億元，作為戰(zhàn)略儲備資產(chǎn)，并于2000年成立全國社�；鹄硎聲撠煿芾磉\營。到目前為止國家社�；饝�(zhàn)略儲備已達到約3萬億元。2017年，國務院發(fā)文明確劃撥中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)和金融機構(gòu)10%的國有股權(quán)充實社�；�，到去年底已合計劃撥3.3萬億元。在做好建賬建制工作的同時，建議未來進一步提高劃撥比例、增加劃撥規(guī)模，分期分批、依法依規(guī)實施操作，并設立專門的全國基本養(yǎng)老保險基金投資公司負責專業(yè)化運營管理。
這么做可以獲取多方面的重大效益：宣示強大的改革行動決心；緩解人民群眾對老年生活的擔憂；實現(xiàn)安全穩(wěn)健較好收益；有效解決國企產(chǎn)權(quán)模糊和股權(quán)虛置問題；為專業(yè)高效運營國有資本提供引領(lǐng)和示范，等等。
20多年前，周行長是國務院國有商業(yè)銀行股改領(lǐng)導小組辦公室主任，設計方案很重要的一條是成立中央?yún)R金公司作為國有股權(quán)持股單位，負責派出6個股權(quán)董事，與6個獨立董事、4個執(zhí)行董事及其他股東派出的董事一起，組成積極作為、相互制衡的董事會，形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。后來的一些國企央企深化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也采取了類似的做法。
實踐證明這個方式可以很好實現(xiàn)國有股權(quán)管理產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，國有資產(chǎn)保值增值的責任到機構(gòu)到個人，值得推廣借鑒�？傊�，對資產(chǎn)管理和基金運作一定要采取專業(yè)化、市場化、法治化的思維和辦法。具體到全國基本養(yǎng)老保險基金投資公司，考慮到現(xiàn)階段國企資本收益率還不高，無法提供近中期提高基本養(yǎng)老金所需資金，建議過渡期現(xiàn)金流通過發(fā)行國債和機構(gòu)債解決。這些資金收支安排均應納入專門預算，接受全國人大和社會各界監(jiān)督，合理安排評估審計，確保發(fā)揮出最大社會經(jīng)濟效益。
第四，提高結(jié)余資金投資回報水平。近年來，基本養(yǎng)老保險委托投資運營取得年化超過5%的收益率，但委托投資比例總體上只占20%左右，其他基本養(yǎng)老保險結(jié)余資金大多是銀行存款。因此，2024年職工基本養(yǎng)老保險基金總體收益率只有2.2%左右，居民養(yǎng)老保險基金2.5%左右，無論是國內(nèi)比較還是國際比較，都有較大提升空間。
可否考慮，在堅持長期投資和價值投資前提下，大幅提高專業(yè)化市場化委托投資比例，合理放寬投資品種限制。發(fā)達國家的企業(yè)股本30%左右來自各種養(yǎng)老基金，這能夠為做大直接融資和強化科技創(chuàng)新奠定堅實基礎。
有專業(yè)機構(gòu)依據(jù)萬得貨幣基金指數(shù)、中債綜合指數(shù)和萬得全A指數(shù)測算，過去10年我國貨幣基金、債券和股票年均收益率分別為2.2%、4.7%、3.5%；過去20年的年均收益率為2.6%、4.5%和9.8%。
一些同事和朋友對這組數(shù)字感到懷疑。確實是，除全國社保基金等少數(shù)機構(gòu)以外，很少有投資者實際獲取到這樣的業(yè)績。原因在于，多數(shù)投資者都著眼于短期盈虧，存在從眾心理，常常表現(xiàn)為高價買入、低價賣出，事實上就是追漲殺跌。據(jù)有關(guān)部門披露，全國社保基金成立以來，投資A股獲得了11.6%的平均回報率。
由此可見，跨越危機周期、規(guī)避短期炒作的投資，能夠獲取正常合理的較高回報。應當完善符合理性投資和長期投資特點的考核評價辦法，不僅可以提高養(yǎng)老金投資收益率，而且可以源源不斷增加耐心資本，促進中國資本市場持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
第五，加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險。我國多支柱養(yǎng)老保險發(fā)展很不平衡，第一支柱養(yǎng)老保險目前處于絕對主體地位，占領(lǐng)取養(yǎng)老金的90%。隨著人口老齡化持續(xù)加深，第一支柱提供的養(yǎng)老金替代率可能逐步下降至30%—40%，明顯低于國際勞工組織提出的最低替代率55%。未來需要更多發(fā)揮第二支柱和第三支柱的補充作用。目前，個人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老金等金融產(chǎn)品已從部分地方試點向全國推開，但存在開戶數(shù)量多、實繳戶數(shù)少和繳存金額偏低等問題。進一步發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟激勵作用，這是引導民眾廣泛參與第三支柱養(yǎng)老保險的關(guān)鍵，也是國際上的通行做法。
可否考慮，（1）明確普惠水平養(yǎng)老金不納稅。允許以家庭為單位設置免稅上限，提高第三支柱對于廣大民眾的吸引力。（2）打通第二支柱和第三支柱稅優(yōu)政策，允許將企業(yè)年金的稅前列支額度（單位5%、個人4%），用于不設年金的企業(yè)職工，鼓勵自主購買第三支柱養(yǎng)老保險。（3）為有效轉(zhuǎn)移長壽風險，在一二支柱進入領(lǐng)取期后，允許參保人在領(lǐng)取額度內(nèi)轉(zhuǎn)向購買護理服務或者個人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品的，繼續(xù)提供對應的稅收優(yōu)惠。
第六，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革，實施健康優(yōu)先戰(zhàn)略。近年來，各地在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域做了大量改革探索。例如，10多年前，一些地方就將中低檔次醫(yī)院與養(yǎng)老機構(gòu)合作，吸收失能半失能老人入住，相應地由醫(yī)保和社保予以支持保障。又如，長期護理保險制度已在49個城市試點，覆蓋1.8億參保人，為殘障失能等特殊困難老年人提供了必要的護理服務。現(xiàn)在人們習慣性地把養(yǎng)老分成“樂老”?、?“享老”?和“?護老”三個階段，越往后醫(yī)養(yǎng)結(jié)合越重要，支出的財務資源占比越多，直接決定老年時期總的生活質(zhì)量。應當加快構(gòu)建第四支柱，充分發(fā)揮?政府、醫(yī)院、社區(qū)、家庭等多方作用，大力推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。
建議盡快在全國范圍內(nèi)推廣長期護理保險，我國有超過4000萬失能半失能人群，這能有效解決“一老失能，全家失衡”問題。針對性推出老年特有病的健康保險，比如骨質(zhì)疏松癥、阿爾茨海默病等特病險種，切實提高患病老人生活品質(zhì)，保證尊嚴生活。發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還有助于降低部分長期住院人員的醫(yī)保費用支出，也有利于加快護理服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
第七，通過深化多方面改革進一步增強第五支柱養(yǎng)老保險。道理上說，居民存款和自有住房等資產(chǎn)都可用于養(yǎng)老，配偶、子女等家庭資產(chǎn)也常會用于養(yǎng)老支出。但實踐中常常在流動性、安全性和可靠性上存在某些隱憂。（1）個人人生中很可能遭遇各種變數(shù)，財富狀況極可能隨之發(fā)生巨大變化。（2）居民財富分布差異懸殊。例如，我國10%的儲戶合計持有大約75%的銀行存款，理財、證券等金融財產(chǎn)更集中在高收入人群。（3）財富市場風險較大，個人管控風險多數(shù)時候無法跨越較大周期。房產(chǎn)等不動產(chǎn)存在短期應急變現(xiàn)難度大等問題。（4）老年人生活費用上漲是長期趨勢，勞動就業(yè)人口已進入快速遞減通道，人工服務將日益昂貴，人工智能和機器人等科技進步可能緩解但無法改變這一大的趨勢。
若能從根本上破解這些難題，個人財富和家庭資產(chǎn)則可以穩(wěn)定、便捷、高效地用于養(yǎng)老支出。（1）抓緊推進收入分配改革，提高勞動報酬占比，健全直接稅體系，防止財富進一步分化極化，縮小貧富差距。（2）引導社會更好樹立投資風險意識，合理規(guī)劃個人和家庭資產(chǎn)分布，倡導適度和理性的分散投資。（3）持續(xù)深入推進資本市場法治建設，打造陽光透明、規(guī)范有序、有活力有韌性的資本市場，鼓勵散戶投資者更多通過合格機構(gòu)投資者，實現(xiàn)價值投資和長期投資，推動更多地增加居民財產(chǎn)性收入。
以上意見不妥之處請大家指教。
謝謝主持人，謝謝各位。
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