3月25日，博鰲亞洲論壇2025年年會(huì)在海南博鰲舉行。第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、財(cái)經(jīng)委副主任委員、中國(guó)人民銀行原黨委書(shū)記、原銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清出席“人口老齡化與養(yǎng)老金改革”分論壇并發(fā)言，全文如下：
周小川副理事長(zhǎng)、各位同事，各位朋友，大家下午好！
很高興和大家一起專(zhuān)題討論養(yǎng)老金改革問(wèn)題。經(jīng)過(guò)四十多年的改革探索，我國(guó)已建成世界規(guī)模最大、富有特色、保障有力、不斷完善的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
主要組成部分是：（1）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合，形成城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民（90%以上為農(nóng)村居民）和公務(wù)人員（即機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員）三個(gè)體制系統(tǒng)，共有近11億人參加。
（2）第二支柱，即企業(yè)年金和職業(yè)年金，合計(jì)覆蓋7000多萬(wàn)人，積累超過(guò)5.7萬(wàn)億元。
（3）第三支柱，即政策支持下的商業(yè)養(yǎng)老金融產(chǎn)品，總額約8萬(wàn)億元。
（4）第四支柱，指的是老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合保險(xiǎn)，養(yǎng)老不僅是獲得維持生活的物質(zhì)保障，還要保持身體健康和心情愉悅，否則個(gè)人和社會(huì)都會(huì)付出很高的成本。大病、慢病、護(hù)理保險(xiǎn)的探索和試驗(yàn)十分必要，也取得了很有意義的成績(jī)。
（5）從道理上說(shuō)，還有第五支柱，即個(gè)人財(cái)富終身保障以及家庭資產(chǎn)支持。此外，我國(guó)還有特困和低保制度，幫扶到近5000萬(wàn)人，其中約40%為老年人。
今天重點(diǎn)討論第一支柱，即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。與世界上大多數(shù)國(guó)家不同，中國(guó)的第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措由國(guó)家、集體（用人單位）和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，把現(xiàn)收現(xiàn)付制和預(yù)籌積累制結(jié)合在一起，調(diào)動(dòng)多個(gè)方面積極性。
黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)不斷健全和完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，取得一系列重大進(jìn)展和成效：統(tǒng)籌層級(jí)不斷提高，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)初步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，基金能夠在全國(guó)范圍調(diào)劑互濟(jì)；城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，合并新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；待遇水平連年提升，職工養(yǎng)老金已實(shí)現(xiàn)“二十連漲”，居民養(yǎng)老金提標(biāo)調(diào)整幅度持續(xù)加大；結(jié)余資金委托投資取得較好成績(jī)，從2016年底少數(shù)省市開(kāi)始向全國(guó)社�；鹄硎聲�(huì)委托部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)以來(lái)，委托規(guī)模逐年增加，目前已超過(guò)1.8萬(wàn)億元，平均年化收益率超過(guò)5%。
在取得巨大成就的同時(shí)，也要看到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題。隨著人口形勢(shì)深刻變化，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨多重挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)提速養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，及早謀劃，積極應(yīng)對(duì)。我們有許多有利條件，完全能夠克服現(xiàn)在看到的各種困難。有以下幾點(diǎn)意見(jiàn)供大家研究討論參考。
第一，應(yīng)當(dāng)逐步縮小不合理的群體差異、地區(qū)差異以及城鄉(xiāng)差異。職工、居民、機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員三個(gè)體系的劃分有其必然性和合理性，但目前的差別過(guò)大。例如，2024年居民養(yǎng)老金平均每月約240元，僅相當(dāng)于農(nóng)村人均可支配收入的12%，低保標(biāo)準(zhǔn)的40%，遠(yuǎn)不能覆蓋基本生活開(kāi)支。職工養(yǎng)老金是居民的約14倍，存在很大待遇差距。
可否考慮，持續(xù)地、較大力度地調(diào)增居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金，未來(lái)五到六年居民養(yǎng)老金逐步追平城鎮(zhèn)職工低線水平，縮小城鎮(zhèn)老年人與農(nóng)村老年人的平均收入差別，爭(zhēng)取從2021年的3.4倍降至2030年2.4倍或更低一些。
第二，持續(xù)推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面提質(zhì)增效。目前仍有數(shù)千萬(wàn)各種新業(yè)態(tài)用工、靈活就業(yè)人員未參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；職工和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)還存在重復(fù)交叉、轉(zhuǎn)接不暢等問(wèn)題；部分居民完全沒(méi)有參保，有的發(fā)生“斷�！�；一些地方居民提檔繳費(fèi)的積極性還不高，“繳存冷”“繳存低”現(xiàn)象較為普遍。
建議采取以下措施：（1）不斷提高實(shí)質(zhì)性全國(guó)統(tǒng)籌水平。落實(shí)二十屆三中全會(huì)部署，加快推進(jìn)三項(xiàng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，提高制度公平性和社會(huì)平衡性。（2）實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。適應(yīng)人口流動(dòng)、新業(yè)態(tài)發(fā)展等所導(dǎo)致的參保需求變化，做好個(gè)體工商戶、靈活就業(yè)人員的參保動(dòng)員工作，進(jìn)一步擴(kuò)大制度覆蓋面。（3）激勵(lì)居民提檔繳費(fèi)。分賬記錄并實(shí)時(shí)反映賬戶情況，確保居民能夠直觀便捷地了解到財(cái)政補(bǔ)助、繳費(fèi)積累、投資收益以及領(lǐng)取待遇變化情況，把“暗補(bǔ)”轉(zhuǎn)為“明補(bǔ)”，讓居民實(shí)實(shí)在在感受到這是“最劃算的投資”。（4）加強(qiáng)政策宣傳。反復(fù)通告社會(huì)各界，國(guó)家財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了數(shù)以萬(wàn)億元計(jì)的補(bǔ)助，所以每個(gè)公民參加進(jìn)來(lái)都能獲得很大的物質(zhì)福利和財(cái)產(chǎn)收益；居民個(gè)人賬戶按預(yù)定利率計(jì)息，不少地方的記賬利率已上調(diào)至1.5%—2.5%；養(yǎng)老金發(fā)放不以139個(gè)月為限，余額不足后由政府和基金按原標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)齊，直至領(lǐng)取人去世當(dāng)月；領(lǐng)取人去世時(shí)個(gè)人賬戶仍有余額的可以繼承，動(dòng)員子女為父母多繳多得。
第三，增加國(guó)有資本劃撥比例，有效應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金可持續(xù)性壓力。我國(guó)人口已連續(xù)三年負(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)人口呈現(xiàn)老齡化趨勢(shì)，全國(guó)60歲及以上人口已超3.1億。鄭秉文教授團(tuán)隊(duì)和其他機(jī)構(gòu)開(kāi)展跟蹤測(cè)算，結(jié)論大體接近，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)計(jì)2035年前后收不抵支，2045年前后耗盡結(jié)余；居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金更是需要財(cái)政不斷翻番補(bǔ)助。
可否考慮，統(tǒng)籌基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和國(guó)資國(guó)企改革，在做實(shí)專(zhuān)業(yè)化法治化承接機(jī)制前提下，劃撥更高比例國(guó)有資本充實(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，國(guó)家自然資源和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)屬于國(guó)家所有，即全民所有，主要用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)和民生保障。黨中央、國(guó)務(wù)院上世紀(jì)90年代就作出決策，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備收益和劃撥?chē)?guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，累計(jì)超過(guò)2800億元，作為戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備資產(chǎn)，并于2000年成立全國(guó)社保基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)。到目前為止國(guó)家社�；饝�(zhàn)略?xún)?chǔ)備已達(dá)到約3萬(wàn)億元。2017年，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確劃撥中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)10%的國(guó)有股權(quán)充實(shí)社�；�，到去年底已合計(jì)劃撥3.3萬(wàn)億元。在做好建賬建制工作的同時(shí)，建議未來(lái)進(jìn)一步提高劃撥比例、增加劃撥規(guī)模，分期分批、依法依規(guī)實(shí)施操作，并設(shè)立專(zhuān)門(mén)的全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資公司負(fù)責(zé)專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)管理。
這么做可以獲取多方面的重大效益：宣示強(qiáng)大的改革行動(dòng)決心；緩解人民群眾對(duì)老年生活的擔(dān)憂；實(shí)現(xiàn)安全穩(wěn)健較好收益；有效解決國(guó)企產(chǎn)權(quán)模糊和股權(quán)虛置問(wèn)題；為專(zhuān)業(yè)高效運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本提供引領(lǐng)和示范，等等。
20多年前，周行長(zhǎng)是國(guó)務(wù)院國(guó)有商業(yè)銀行股改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，設(shè)計(jì)方案很重要的一條是成立中央?yún)R金公司作為國(guó)有股權(quán)持股單位，負(fù)責(zé)派出6個(gè)股權(quán)董事，與6個(gè)獨(dú)立董事、4個(gè)執(zhí)行董事及其他股東派出的董事一起，組成積極作為、相互制衡的董事會(huì)，形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)。后來(lái)的一些國(guó)企央企深化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也采取了類(lèi)似的做法。
實(shí)踐證明這個(gè)方式可以很好實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)管理產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任到機(jī)構(gòu)到個(gè)人，值得推廣借鑒�？傊瑢�(duì)資產(chǎn)管理和基金運(yùn)作一定要采取專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、法治化的思維和辦法。具體到全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資公司，考慮到現(xiàn)階段國(guó)企資本收益率還不高，無(wú)法提供近中期提高基本養(yǎng)老金所需資金，建議過(guò)渡期現(xiàn)金流通過(guò)發(fā)行國(guó)債和機(jī)構(gòu)債解決。這些資金收支安排均應(yīng)納入專(zhuān)門(mén)預(yù)算，接受全國(guó)人大和社會(huì)各界監(jiān)督，合理安排評(píng)估審計(jì)，確保發(fā)揮出最大社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。
第四，提高結(jié)余資金投資回報(bào)水平。近年來(lái)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)委托投資運(yùn)營(yíng)取得年化超過(guò)5%的收益率，但委托投資比例總體上只占20%左右，其他基本養(yǎng)老保險(xiǎn)結(jié)余資金大多是銀行存款。因此，2024年職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體收益率只有2.2%左右，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2.5%左右，無(wú)論是國(guó)內(nèi)比較還是國(guó)際比較，都有較大提升空間。
可否考慮，在堅(jiān)持長(zhǎng)期投資和價(jià)值投資前提下，大幅提高專(zhuān)業(yè)化市場(chǎng)化委托投資比例，合理放寬投資品種限制。發(fā)達(dá)國(guó)家的企業(yè)股本30%左右來(lái)自各種養(yǎng)老基金，這能夠?yàn)樽龃笾苯尤谫Y和強(qiáng)化科技創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
有專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)依據(jù)萬(wàn)得貨幣基金指數(shù)、中債綜合指數(shù)和萬(wàn)得全A指數(shù)測(cè)算，過(guò)去10年我國(guó)貨幣基金、債券和股票年均收益率分別為2.2%、4.7%、3.5%；過(guò)去20年的年均收益率為2.6%、4.5%和9.8%。
一些同事和朋友對(duì)這組數(shù)字感到懷疑。確實(shí)是，除全國(guó)社�；鸬壬贁�(shù)機(jī)構(gòu)以外，很少有投資者實(shí)際獲取到這樣的業(yè)績(jī)。原因在于，多數(shù)投資者都著眼于短期盈虧，存在從眾心理，常常表現(xiàn)為高價(jià)買(mǎi)入、低價(jià)賣(mài)出，事實(shí)上就是追漲殺跌。據(jù)有關(guān)部門(mén)披露，全國(guó)社�；鸪闪⒁詠�(lái)，投資A股獲得了11.6%的平均回報(bào)率。
由此可見(jiàn)，跨越危機(jī)周期、規(guī)避短期炒作的投資，能夠獲取正常合理的較高回報(bào)。應(yīng)當(dāng)完善符合理性投資和長(zhǎng)期投資特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)辦法，不僅可以提高養(yǎng)老金投資收益率，而且可以源源不斷增加耐心資本，促進(jìn)中國(guó)資本市場(chǎng)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。
第五，加快發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國(guó)多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展很不平衡，第一支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)目前處于絕對(duì)主體地位，占領(lǐng)取養(yǎng)老金的90%。隨著人口老齡化持續(xù)加深，第一支柱提供的養(yǎng)老金替代率可能逐步下降至30%—40%，明顯低于國(guó)際勞工組織提出的最低替代率55%。未來(lái)需要更多發(fā)揮第二支柱和第三支柱的補(bǔ)充作用。目前，個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老金等金融產(chǎn)品已從部分地方試點(diǎn)向全國(guó)推開(kāi)，但存在開(kāi)戶數(shù)量多、實(shí)繳戶數(shù)少和繳存金額偏低等問(wèn)題。進(jìn)一步發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，這是引導(dǎo)民眾廣泛參與第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵，也是國(guó)際上的通行做法。
可否考慮，（1）明確普惠水平養(yǎng)老金不納稅。允許以家庭為單位設(shè)置免稅上限，提高第三支柱對(duì)于廣大民眾的吸引力。（2）打通第二支柱和第三支柱稅優(yōu)政策，允許將企業(yè)年金的稅前列支額度（單位5%、個(gè)人4%），用于不設(shè)年金的企業(yè)職工，鼓勵(lì)自主購(gòu)買(mǎi)第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。（3）為有效轉(zhuǎn)移長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，在一二支柱進(jìn)入領(lǐng)取期后，允許參保人在領(lǐng)取額度內(nèi)轉(zhuǎn)向購(gòu)買(mǎi)護(hù)理服務(wù)或者個(gè)人養(yǎng)老金和商業(yè)養(yǎng)老金產(chǎn)品的，繼續(xù)提供對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠。
第六，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合改革，實(shí)施健康優(yōu)先戰(zhàn)略。近年來(lái)，各地在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域做了大量改革探索。例如，10多年前，一些地方就將中低檔次醫(yī)院與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)合作，吸收失能半失能老人入住，相應(yīng)地由醫(yī)保和社保予以支持保障。又如，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度已在49個(gè)城市試點(diǎn)，覆蓋1.8億參保人，為殘障失能等特殊困難老年人提供了必要的護(hù)理服務(wù)�，F(xiàn)在人們習(xí)慣性地把養(yǎng)老分成“樂(lè)老”?、?“享老”?和“?護(hù)老”三個(gè)階段，越往后醫(yī)養(yǎng)結(jié)合越重要，支出的財(cái)務(wù)資源占比越多，直接決定老年時(shí)期總的生活質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建第四支柱，充分發(fā)揮?政府、醫(yī)院、社區(qū)、家庭等多方作用，大力推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。
建議盡快在全國(guó)范圍內(nèi)推廣長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，我國(guó)有超過(guò)4000萬(wàn)失能半失能人群，這能有效解決“一老失能，全家失衡”問(wèn)題。針對(duì)性推出老年特有病的健康保險(xiǎn)，比如骨質(zhì)疏松癥、阿爾茨海默病等特病險(xiǎn)種，切實(shí)提高患病老人生活品質(zhì)，保證尊嚴(yán)生活。發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合還有助于降低部分長(zhǎng)期住院人員的醫(yī)保費(fèi)用支出，也有利于加快護(hù)理服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
第七，通過(guò)深化多方面改革進(jìn)一步增強(qiáng)第五支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。道理上說(shuō)，居民存款和自有住房等資產(chǎn)都可用于養(yǎng)老，配偶、子女等家庭資產(chǎn)也常會(huì)用于養(yǎng)老支出。但實(shí)踐中常常在流動(dòng)性、安全性和可靠性上存在某些隱憂。（1）個(gè)人人生中很可能遭遇各種變數(shù)，財(cái)富狀況極可能隨之發(fā)生巨大變化。（2）居民財(cái)富分布差異懸殊。例如，我國(guó)10%的儲(chǔ)戶合計(jì)持有大約75%的銀行存款，理財(cái)、證券等金融財(cái)產(chǎn)更集中在高收入人群。（3）財(cái)富市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，個(gè)人管控風(fēng)險(xiǎn)多數(shù)時(shí)候無(wú)法跨越較大周期。房產(chǎn)等不動(dòng)產(chǎn)存在短期應(yīng)急變現(xiàn)難度大等問(wèn)題。（4）老年人生活費(fèi)用上漲是長(zhǎng)期趨勢(shì)，勞動(dòng)就業(yè)人口已進(jìn)入快速遞減通道，人工服務(wù)將日益昂貴，人工智能和機(jī)器人等科技進(jìn)步可能緩解但無(wú)法改變這一大的趨勢(shì)。
若能從根本上破解這些難題，個(gè)人財(cái)富和家庭資產(chǎn)則可以穩(wěn)定、便捷、高效地用于養(yǎng)老支出。（1）抓緊推進(jìn)收入分配改革，提高勞動(dòng)報(bào)酬占比，健全直接稅體系，防止財(cái)富進(jìn)一步分化極化，縮小貧富差距。（2）引導(dǎo)社會(huì)更好樹(shù)立投資風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，合理規(guī)劃個(gè)人和家庭資產(chǎn)分布，倡導(dǎo)適度和理性的分散投資。（3）持續(xù)深入推進(jìn)資本市場(chǎng)法治建設(shè)，打造陽(yáng)光透明、規(guī)范有序、有活力有韌性的資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)散戶投資者更多通過(guò)合格機(jī)構(gòu)投資者，實(shí)現(xiàn)價(jià)值投資和長(zhǎng)期投資，推動(dòng)更多地增加居民財(cái)產(chǎn)性收入。
以上意見(jiàn)不妥之處請(qǐng)大家指教。
謝謝主持人，謝謝各位。
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